मुलुकले अँगालेको संघीयता अभ्यास गर्दै, सिक्दै र सुधार्दै जाने प्रणाली भए पनि तीन तहका सरकारको पहिलो वर्षको प्रदर्शन जनमानसमा आशा जगाउन सफल देखिएन।
‘संघीयता कार्यान्वयन मार्फत सहभागितामूलक शासन प्रणालीको स्थापना ।’
प्रधानमन्त्री केपी शर्मा ओली नेतृत्वको सरकारले सिंहदरबारमा विताएको पहिलो वर्षलाई ‘सुशासन र समृद्धिका लागि आधार वर्ष’ किटान गरिरहँदा उल्लेख गरेको महत्वपूर्ण आधार हो, यो । सरकारको दाबी अनुसार सिंहदरबारलाई जनताको घरदैलोमा पुर्याउने संघीयताको मर्म बमोजिम संघीय (केन्द्र) सरकार, सात प्रादेशिक सरकार र ७५३ स्थानीय सरकार समेत तीन तहका ७६१ सरकारबाट मुलुकमा पहिलोपटक व्यवस्थापिका, कार्यपालिका र न्यायपालिकाको अधिकार प्रयोग भएको छ । राष्ट्रिय कोषबाट तीन तहका सरकारलाई सीधै ५०:२५:२५ प्रतिशतका हिसाबले स्रोत विन्यास गरिएको छ । असन्तुलित विकासलाई सम्बोधन गर्न सशर्त, विशेष, समानीकरण र समपूरक अनुदान मार्फत प्रदेश तथा स्थानीय तहमा वितरण हुने स्रोतमा सन्तुलन कायम गर्न शुरू भएको छ । हिजोको एकात्मक शासन प्रणाली अन्तर्गतका निजामती लगायत विभिन्न सेवाका कर्मचारीहरूको वैज्ञानिक प्रणालीद्वारा व्यवस्थापन भएको छ । संघीयता अनुरूपको कानूनी व्यवस्थाका लागि ३३९ वटा कानून निर्माण, संशोधन, परिमार्जन र अद्यावधिक गरिएको छ ।
प्रधानमन्त्रीको सचिवालयबाट उपलब्ध ‘आधार वर्ष’ का यी उपलब्धिलाई विश्वास गर्दा मुलुक संघीयताको अभ्यासमा सही दिशामै अघि बढेको, संविधानको मर्म अनुसार शक्ति बाँडफाँडमा संघीय (केन्द्र) सरकार प्रतिबद्ध रहेको र त्यसअनुसार पहल भइरहेको देखिन्छ । तर, सिक्काको अर्को पाटो प्रादेशिक सरकारहरू र विभिन्न प्रदेशका मुख्यमन्त्रीहरूको असन्तुष्टि र आक्रोशमा देखिन्छ, जसले केन्द्रीय नेतृत्व सिंहदरबारमा केन्द्रीकृत अधिकार बाँडफाँड गर्नै नचाहने सोचबाट ग्रस्त रहेको आरोप लगाइरहेका छन् । हुन पनि, संघीय सरकारका कतिपय सोच र व्यवहार त्यस्तै देखिन्छन् । संघीयता कार्यान्वयनका लागि बनेका वा बन्दै गरेका नीति र कानून त्यसका दृष्टान्त हुन् । यी र यस्ता कतिपय विषयमा संघ र प्रदेश सरकारहरूबीच टकरावको अवस्था समेत देखिन थालेको छ । राजनीतिशास्त्रका प्राध्यापक कृष्ण पोखरेल भन्छन्, “संघीयताको कार्यान्वयन साँच्चिकै चुनौतीपूर्ण हुन थालेको छ । राजनीतिक नेतृत्वको सोच र व्यवहारले संघीयता धरापमा पर्न थालेको हो कि जस्तो देखिंदैछ ।”
प्रधानमन्त्रीको सचिवालयबाट उपलब्ध ‘आधार वर्ष’ का यी उपलब्धिलाई विश्वास गर्दा मुलुक संघीयताको अभ्यासमा सही दिशामै अघि बढेको, संविधानको मर्म अनुसार शक्ति बाँडफाँडमा संघीय (केन्द्र) सरकार प्रतिबद्ध रहेको र त्यसअनुसार पहल भइरहेको देखिन्छ । तर, सिक्काको अर्को पाटो प्रादेशिक सरकारहरू र विभिन्न प्रदेशका मुख्यमन्त्रीहरूको असन्तुष्टि र आक्रोशमा देखिन्छ, जसले केन्द्रीय नेतृत्व सिंहदरबारमा केन्द्रीकृत अधिकार बाँडफाँड गर्नै नचाहने सोचबाट ग्रस्त रहेको आरोप लगाइरहेका छन् । हुन पनि, संघीय सरकारका कतिपय सोच र व्यवहार त्यस्तै देखिन्छन् । संघीयता कार्यान्वयनका लागि बनेका वा बन्दै गरेका नीति र कानून त्यसका दृष्टान्त हुन् । यी र यस्ता कतिपय विषयमा संघ र प्रदेश सरकारहरूबीच टकरावको अवस्था समेत देखिन थालेको छ । राजनीतिशास्त्रका प्राध्यापक कृष्ण पोखरेल भन्छन्, “संघीयताको कार्यान्वयन साँच्चिकै चुनौतीपूर्ण हुन थालेको छ । राजनीतिक नेतृत्वको सोच र व्यवहारले संघीयता धरापमा पर्न थालेको हो कि जस्तो देखिंदैछ ।”
केन्द्रीयताकै धङधङी
संविधानतः नेपाल राज्यको मूल संरचना तीन तहको छ । प्रत्येक तहका आ–आफ्ना अधिकार संविधानमा लिपिबद्ध छन् । कतिपय विषयमा संघ, प्रदेश र स्थानीय तहका साझ अधिकारहरू पनि संविधानमै सूचीबद्ध गरिएको छ । तर, व्यवहार भने तदनुरूप देखिंदैन । जस्तो कि, संविधानले प्रदेशको प्रशासन र शान्तिसुरक्षाको जिम्मेवारी प्रदेश सरकारमा हुने व्यवस्था गरे पनि संघीय सरकारले तयार पारेको संघीय प्रहरी ऐनको मस्यौदा र संसदमा पुगिसकेको शान्ति र सुरक्षा कायम गर्ने सम्बन्धमा बनेको विधेयकमा प्रदेशमा खटिने प्रहरीको कमाण्ड केन्द्र सरकार मातहत रहने र प्रमुख जिल्ला अधिकारी (प्रजिअ) को अधिकार बढाउने प्रस्ताव गरिएको छ । संघीय सरकार मातहत रहने प्रजिअलाई पञ्चायतकालीन स्थानीय प्रशासन ऐन–२०२८ र सार्वजनिक सुरक्षा ऐन–२०४६ भन्दा पनि बढी अधिकार प्रस्ताव गरिएको छ ।
केन्द्रीयताको धङधङी कतिसम्म छ भने, संविधानमा माध्यमिक तहसम्मको शिक्षा स्थानीय सरकार मातहत रहने व्यवस्था गरिएपछि जिल्ला शिक्षा कार्यालयहरू खारेज गरी प्रजिअ मातहत राखिएका शिक्षा विकास तथा समन्वय इकाइलाई पुनः शिक्षा, विज्ञान तथा प्रविधि मन्त्रालय मातहत ल्याइएको छ । प्रदेश लोकसेवा आयोगबाट नियुक्त हुने कर्मचारी प्रदेशका मन्त्रालयको सचिव हुन नसक्ने र स्थानीय सेवा आयोगबाट नियुक्त कर्मचारी स्थानीय सरकारको प्रशासकीय प्रमुख बन्न नसक्ने व्यवस्थाले संविधानको परिकल्पनालाई नै अवरुद्ध पार्ने काम गरेको छ ।
मूल्य अभिवृद्धि करको ठूलो हिस्सा प्रदेश र स्थानीय सरकारबीच बाँडफाँड गरिने अभ्यास थुप्रै मुलुकमा भए पनि अन्तर सरकारी वित्त व्यवस्थापन ऐन–२०७४ ले मूल्य अभिवृद्धि कर र आन्तरिक अन्तःशुल्कको १५–१५ प्रतिशत प्रदेश र स्थानीय सरकार तथा बाँकी ७० प्रतिशत संघीय सरकारमा राख्ने व्यवस्था गरेको छ । प्रशासकीय पुनरावलोकन आयोगले दिएको सुझव विपरीत संघीय सरकारका मन्त्रालय, विभाग र कर्मचारीको संख्या अचाक्ली बढाइएको छ ।
संघीय सरकारका यस्ता निर्णय संघीयताको मर्म अनुकूल छन् त ? प्रा.कृष्ण पोखरेलका भनाइमा शान्तिसुरक्षा, शिक्षा लगायतका नीति केन्द्रले बनाए पनि कार्यान्वयन प्रदेशले गर्ने, मेगा प्रोजेक्टबाहेक अरू परियोजनाको कार्यान्वयन पनि प्रदेशले गर्र्ने र जनतालाई सेवाप्रवाह गर्ने काम भने स्थानीय तहबाट हुनुपर्नेमा त्यस्तो अभ्यास देखिएको छैन । संघ (केन्द्र) लाई राष्ट्रिय नीतिनिर्माण गर्ने, परराष्ट्र, प्रतिरक्षा र मौद्रिक नीति कार्यान्वयन गर्ने र मेगा प्रोजेक्टहरू निर्माण गर्ने जिम्मेवारी मात्र रहेको उनको भनाइ छ । प्रा.पोखरेल भन्छन्, “केन्द्रमा चाहिं प्रदेश र स्थानीय सरकारहरू सक्षम नभइसकेकाले सबै अधिकार नदिइएको भन्ने तर्क गरिन्छ, सक्षम हुने काम गरेपछि हो । पहिले सक्षम होऊ, अनि मात्र अधिकार दिन्छु भन्नु अधिकार दिन्न नै भनेको हो ।”
शंकाको सुविधा बाँकी
यद्यपि, अहिले थुप्रै प्रक्रिया अघि नबढेका भने होइनन् । प्रादेशिक र स्थानीय तहमा क्रमशः अधिकारको हस्तान्तरण भइरहेको छ । कानून निर्माणमा ढिलाइ र केन्द्रीकृत मनोविज्ञानलाई लिएर प्रदेशहरूमा गुनासो बाक्लै रहे पनि संघीय सरकारले यसलाई सकारात्मक रूपमै अघि बढाउने आशा कायम छ । कैयौं असन्तुष्टि हुँदाहुँदै पनि प्रदेशहरूले केन्द्रलाई शंकाको लाभ दिइरहेकै छन् । संघीयताको अभ्यासका क्रममा भइरहेको यो रस्साकस्सीलाई स्थिर रूपान्तरणतर्फ लैजाने जिम्मेवारी केन्द्रीय नेतृत्वकै हो ।
संविधानविद् डा.विपिन अधिकारी संघीय सरकारबाट भइरहेका नीतिनिर्माण र त्यसमा संलग्न व्यक्तिहरूले संघीयताको भावनालाई आत्मसात् वा प्रवद्र्धन गर्न नसकेको हो कि भनेर व्यक्त भइरहेको सार्वजनिक सरोकारलाई प्रधानमन्त्री लगायत संघीय सरकारका सबै पक्षले विचार गर्नुपर्ने बताउँछन् । “कानून निर्माणमा भइरहेको ढिलाइ छँदैछ, बनेका कानूनहरूले संघीय भावनालाई कार्यान्वयन गर्ने दृष्टिकोण पनि राख्नुपर्छ” डा.अधिकारी भन्छन्, “कतिपय कानूनका सन्दर्भमा टिप्पणी गर्नुपर्ने ठाउँ प्रशस्त छन् । संघीय सरकारको मुख्य चुनौती मुुलुकलाई स्थिर रूपमा कसरी रूपान्तरण गर्ने भन्ने नै हो । स्थिरतासहितको रूपान्तरण भन्नुको अर्थ संघीय पद्धति सञ्चालन विरुद्धको रूपान्तरण होइन । यो पक्षलाई संघीय सरकारले विचार गर्नैपर्छ ।”
संविधानविद् डा.विपिन अधिकारी संघीय सरकारबाट भइरहेका नीतिनिर्माण र त्यसमा संलग्न व्यक्तिहरूले संघीयताको भावनालाई आत्मसात् वा प्रवद्र्धन गर्न नसकेको हो कि भनेर व्यक्त भइरहेको सार्वजनिक सरोकारलाई प्रधानमन्त्री लगायत संघीय सरकारका सबै पक्षले विचार गर्नुपर्ने बताउँछन् । “कानून निर्माणमा भइरहेको ढिलाइ छँदैछ, बनेका कानूनहरूले संघीय भावनालाई कार्यान्वयन गर्ने दृष्टिकोण पनि राख्नुपर्छ” डा.अधिकारी भन्छन्, “कतिपय कानूनका सन्दर्भमा टिप्पणी गर्नुपर्ने ठाउँ प्रशस्त छन् । संघीय सरकारको मुख्य चुनौती मुुलुकलाई स्थिर रूपमा कसरी रूपान्तरण गर्ने भन्ने नै हो । स्थिरतासहितको रूपान्तरण भन्नुको अर्थ संघीय पद्धति सञ्चालन विरुद्धको रूपान्तरण होइन । यो पक्षलाई संघीय सरकारले विचार गर्नैपर्छ ।”
एक वर्षको लेखाजोखा गर्दा स्थानीय सरकारहरूले आफ्नो भूमिका र उपस्थिति बलियो बनाउँदै गएको देखिन्छ । आकार सानै किन नहोस्, प्रदेश सरकारहरूले पनि आफ्ना कामकारबाही शुरू गरेका छन् । प्रादेशिक राजधानीहरूमा देखिने माहोल त्यसको उदाहरण हो । फरक चाहिं के भने स्थानीय सरकारको धेरथोर भूमिका बहन गर्दै आएका स्थानीय निकायहरू पहिलेदेखि नै अभ्यासमा रहेकाले तिनको अस्तित्व सबैलाई स्वीकार्य छ । प्रादेशिक संरचना नितान्त नौलो भएकाले मूलतः हिजोको केन्द्रीकृत संरचनामा अभ्यस्त र त्यसैबाट लाभान्वितहरूका निम्ति यो अझ्ै स्वीकार्य हुनसकेको छैन । संवैधानिक मर्मअनुसार कानून बनाएर संविधानले गरेको शक्तिविन्यासको गाँठो फुकाउने जिम्मेवारीमा रहेको संघीय सरकारका गतिविधिबाट यो अवस्था छर्लङ्ग हुन्छ । संघीय मामिलाका जानकारहरूका अनुसार संघीय सरकारले आन्तरिक शान्तिसुरक्षाको नीति बनाएर कार्यान्वयनको जिम्मा प्रदेशहरूलाई दिने र आफूलाई समन्वयकर्ताको भूमिकामा मात्र सीमित राख्ने काम गर्नुपथ्र्यो । प्रशासनविद् काशीराज दाहाल भन्छन्, “संघीय सरकार मातहत राखिएका मन्त्रालय, विभाग र कर्मचारीको संख्या पुनरावलोकन नगरे प्रभावकारी रूपमा संघीय व्यवस्था चलाउन सकिंदैन ।”
संघीयता राजनीतिक मुद्दा भएकाले यसको स्वामित्व लिई समृद्ध बनाउने जिम्मा राजनीतिक नेतृत्वकै हो । तर राजनीतिक नेतृत्वमा ‘पावर शेयर’ गर्न नचाहने र धेरै विषयमा कर्मचारीतन्त्रमै निर्भर हुने प्रवृत्ति देखिन्छ । “संघीयता कार्यान्वयनका लागि नीतिदेखि कानून बनाउने क्रममा राजनीतिक नेतृत्वले कर्मचारीतन्त्रलाई गाइड गर्नुपथ्र्यो, उनीहरूको सुरक्षा र वृत्ति–विकास सुनिश्चित गर्न सक्नुपथ्र्यो” प्रा.पोखरेल भन्छन्, “तर राजनीतिक नेतृत्व कर्मचारीतन्त्रकै प्रशासनिक सोचमा अघि बढ्यो, राजनीतिक सोच देखिएन ।”
आत्मनिरीक्षणको विकल्प छैन
लामो कालखण्ड एकात्मक संरचनामै विताएको मुलुकमा राजनीतिदेखि प्रशासनसम्म एकात्मक सोच हुनु अस्वाभाविक होइन । शक्ति पूर्णतः केन्द्रीकृत भएको हिजोको व्यवस्थालाई नयाँ संरचनामा लैजानु आफैंमा चुनौतीपूर्ण नै हो, तर शक्ति बाँडफाँडका लागि नेतृत्व लचक नहुनु त्योभन्दा ठूलो चुनौती बनेको छ । शक्ति विकेन्द्रीकरणको उच्चतम नमूना संघीयतालाई केन्द्रीय राजनीतिक नेतृत्वले अझैसम्म इमानदारीपूर्वक आत्मसात् गर्न नसकेको देखिन्छ । परिणाम, प्रदेश र स्थानीय सरकारहरू आफूलाई चुन्ने मतदातालाई आफ्नो सान्दर्भिकता पुष्टि गर्ने सवालमै चुकिरहेका छन् ।
प्रा.सुरेन्द्र लाभ संघीयताको अभ्यासमा ‘केन्द्र भर्सेस प्रदेश’ को मनोविज्ञान पूर्वानुमान गरिएकै भए पनि केन्द्रको मनोवृत्तिसँगै प्रादेशिक र स्थानीय सरकारहरूमा देखिएको शासकीय दम्भले जटिलता निम्त्याएकोे बताउँछन् । हिजो केन्द्र सरकार र मन्त्रीहरूमा जस्तो दम्भ थियो, अहिले प्रादेशिक र स्थानीय तहमा पनि त्यसकै पुनरावृत्ति भएको उनको धारणा छ । “संघीयताकै लागि आन्दोलन गरेकाहरूमा पनि पुरानै प्रवृत्ति देखापर्दा जनतामा असन्तुष्टि र निराशा बढेको छ, एकथरी यसैलाई भजाएर संघीयता फाप्दैन भन्न थालेका छन्” प्रा.लाभ भन्छन्, “तर, यो संघीयताको असफलता नभई संघीयतालाई सञ्चालन गर्नेहरूको अक्षमता हो ।”
संविधानविद् डा.विपिन अधिकारी केही अन्योल देखापरे पनि संघीय रूपान्तरणलाई सकारात्मक रूपमा अघि बढाउन सकिने आत्मविश्वास देखिएकोले गर्न सकिने कामहरू छिटोछरितो अघि बढाउनुपर्ने बताउँछन् । उनी भन्छन्, “यति धेरै निर्वाचित सरकार भएको देशमा अधिकारविहीनता लम्बिंदै जाँदा राम्रो हुँदैन । संघीय सरकारले अड्को थाप्नुभन्दा बाधा फुकाउँदै अघि बढ्नु नै उसका लागि समेत हितकर हुन्छ ।” प्रा. पोखरेल पनि सबै तहका सरकार र दलहरूले संघीयताको कार्यान्वयनमा कहाँनेर समस्या आयो र कहाँ चुकियो भन्नेबारे मन्थन गरेर अगाडि बढ्दा संघीयता कार्यान्वयन सहज हुने बताउँछन् । “गाँठो कहाँनेर छ भनेर आत्मनिरीक्षण गर्ने र त्यसलाई सुधार गर्दै जाने हो” उनी भन्छन्, “संविधानले दिएको बाटो यही धहो, अर्को बाटो छैन ।”
संविधानविद् डा.विपिन अधिकारी केही अन्योल देखापरे पनि संघीय रूपान्तरणलाई सकारात्मक रूपमा अघि बढाउन सकिने आत्मविश्वास देखिएकोले गर्न सकिने कामहरू छिटोछरितो अघि बढाउनुपर्ने बताउँछन् । उनी भन्छन्, “यति धेरै निर्वाचित सरकार भएको देशमा अधिकारविहीनता लम्बिंदै जाँदा राम्रो हुँदैन । संघीय सरकारले अड्को थाप्नुभन्दा बाधा फुकाउँदै अघि बढ्नु नै उसका लागि समेत हितकर हुन्छ ।” प्रा. पोखरेल पनि सबै तहका सरकार र दलहरूले संघीयताको कार्यान्वयनमा कहाँनेर समस्या आयो र कहाँ चुकियो भन्नेबारे मन्थन गरेर अगाडि बढ्दा संघीयता कार्यान्वयन सहज हुने बताउँछन् । “गाँठो कहाँनेर छ भनेर आत्मनिरीक्षण गर्ने र त्यसलाई सुधार गर्दै जाने हो” उनी भन्छन्, “संविधानले दिएको बाटो यही हो, अर्को बाटो छैन ।”
