सरोकारवाला र विज्ञसँग व्यापक छलफल विना, पारदर्शितालाई लत्याउँदै निश्चित घेराभित्र कानूनको मस्यौदा गर्ने र हतार–हतार पारित गराउने प्रवृत्तिाले समस्या निम्त्याइरहेको छ।
१७ वैशाख, २०७६ मा भूमि व्यवस्था, सहकारी तथा गरीबी निवारण मन्त्रालयले गुठी सम्बन्धी कानूनलाई एकीकरण र संशोधन गर्न बनेको विधेयक, २०७५ राष्ट्रिय सभामा दर्ता गर्यो । विधेयकमा स्थानीय संस्कृति र सम्पदा मास्ने खालका प्रावधान रहेको भन्दै उपत्यकावासी आन्दोलित भएपछि ३ असारमा सरकारले उक्त विधेयक फिर्ता लिएको घोषणा गरेको छ । तर पनि उपत्यकावासीको विरोध मत्थर भइसकेको छैन ।
यसो हुनुको मुख्य कारण हो, करीब ८–९ महीना लगाएर विधेयकको मस्यौदा तयार पारेको बताउने मन्त्रालयले त्यसक्रममा न त गुठीको धार्मिक–सांस्कृतिक पक्षमा ध्यान दियो न सरोकारवालासँग छलफल नै आवश्यक ठान्यो । गुठी संस्थानसँग समेत पर्याप्त छलफल गरिएन । गुठीसँग गहिरो सांस्कृतिक सम्बन्ध रहेको नेवार समुदायले संसदमा दर्ता भएको झण्डै एक महीनापछि मात्रै विधेयकका प्रावधानबारे थाहा पाउनुबाटै यो विधेयक निर्माणमा मन्त्रालय अपारदर्शी ढंगले गुपचुप अगाडि बढ्न खोजेको पुष्टि हुन्छ ।
कानून निर्माण गर्दाका न्यूनतम लोकतान्त्रिक प्रक्रियालाई बेवास्ता गरी सरकार अपारदर्शी ढंगले अगाडि बढ्न खोज्दा विवाद निम्तिएको गुठी विधेयकमा मात्र होइन, संसदमा प्रस्तुत ६ वटा विधेयक विवादित भएका छन् ।
लोकतान्त्रिक पद्धतिको निर्माण, सुशासन, प्रभावकारी नियमन, जवाफदेहिता वृद्धि तथा कानूनी शासनको वातावरण तयार गर्न कानून निर्माणको प्रक्रियामा पारदर्शिता जरूरी हुन्छ । सरोकारवाला र विज्ञसँग व्यापक छलफल, प्रभावकारी संचार, विधेयकको मस्यौदा प्रकाशन, सुझाव संकलन आदि प्रक्रिया कानून निर्माणमा पारदर्शिता बढाउने औजार हुन् । ब्यूरोक्रेसीको तजबिजी अधिकारमा नियन्त्रण, स्वार्थ समूहको चलखेलमा रोक तथा विवादलाई मत्थर गर्दै सरोकारवालाको चासोलाई सम्बोधन गर्न पनि कानून निर्माणमा पारदर्शिता अत्यावश्यक हुन्छ । तर, पछिल्लो समय कानून निर्माण गर्दा गोप्यता राख्न खोज्ने अभ्यासले विवाद निम्त्याइरहेको राष्ट्रिय सभाका सदस्य राधेश्याम अधिकारी बताउँछन् । “संसदमा सुटुक्क विधेयक दर्ता गर्ने र हतारमा पारित गराउन खोज्ने प्रवृत्तिले सरकारको पारदर्शितामा प्रश्न उठेको छ”, अधिकारी भन्छन् ।
२७ वैशाखमा संचार तथा सूचनाप्रविधि मन्त्रालयले मिडिया काउन्सिल सम्बन्धी कानूनलाई संशोधन र एकीकरण गर्न बनेको विधेयक राष्ट्रिय सभामा दर्ता गरेपछि नेपाल पत्रकार महासंघ सहितका सरोकारवालाहरूले यो विधेयकको विरोध गरिरहेका छन् । संसदमा दर्ता गर्नु अगाडि बृहत् सरोकारवालासँग व्यापक छलफल नगरिएको उक्त विधेयकका प्रावधानले मिडियालाई तर्साउने र नियन्त्रण गर्ने नियत राखेको भन्दै सरोकारवालाहरूले विधेयक फिर्ता लिन गरेको आग्रह संचार तथा सूचना मन्त्री गोकुल बाँस्कोटाले पूरै बेवास्ता गरिदिएका छन् । सूचनाप्रविधि व्यवस्थापन सम्बन्धी विधेयक पनि उस्तै आलोचित छ । इन्टरनेट सेवा तथा अनलाइन सामग्रीमा नियन्त्रण लगाउन सक्ने गरी आएको उक्त विधेयक कुनै संशोधन विना नै पारित हुने क्रममा छ । संसदमा दर्ता भएको राष्ट्रिय मानवअधिकार सम्बन्धी विधेयक होस् वा विज्ञापन सम्बन्धी विधेयक, सबैमा सरोकारवालाको मत नसुनिएका कारण विवादित बनेका हुन् ।
राष्ट्रिय सभाका सदस्य तथा अधिवक्ता रामनारायण बिडारी संसारका धेरै देशमा सम्बन्धित क्षेत्रका विज्ञ एवं सरोकारवालासँग छलफलपछि विधेयकको मस्यौदा तयार पार्ने र सार्वजनिक बहसका लागि प्रकाशन नै गर्ने अभ्यास रहेको बताउँछन् । “हामीकहाँ सार्वजनिक चासो रहने महत्वपूर्ण कानूनहरू निर्माण गर्दा पनि मन्त्रालयका केही कर्मचारीले मस्यौदा तयार गर्ने र संसदमा समेत पर्याप्त छलफल नगर्ने प्रवृत्ति देखियो” उनी भन्छन्, “कानून निर्माणमा यस्तो खेलाँची ठीक होइन ।”
थपडी बजाउने सांसद
२२ फागुन, २०७५ मा प्रधानमन्त्री केपी शर्मा ओलीले सार्वजनिक निजी साझेदारी तथा लगानी सम्बन्धमा व्यवस्था गर्न बनेको विधेयक प्रतिनिधिसभामा प्रस्तुत गरे । त्यसको भोलिपल्ट प्रतिनिधिसभामा नाम मात्रको छलफल र २६ फागुनमा अर्थ समितिमा दफावार छलफल भएको उक्त विधेयक २९ फागुन अर्थात् संसदमा दर्ता भएको ७ दिनमै प्रतिनिधिसभाले पारित गर्यो । जबकि, सांसदहरूलाई उक्त विधेयकको विस्तृत अध्ययन गरी धारणा बनाउन मात्रै पनि निकै कम समय हो, यो । अर्थ समितिमा भएको छलफलमा गगन थापा सहितका सांसदहरूले ‘कानून संसदले बनाउँछ भन्ने सिद्धान्त विपरीत सांसदलाई विधेयक पढ्ने मौकै नदिई पारित गराउन खोजिएको’ भन्दै आलोचना गरेका थिए । बैठकमा उपस्थित अर्थमन्त्री डा.युवराज खतिवडाले भने हतारमा विधेयक पारित गर्न खोज्नुको कारण नजिकिंदो अन्तर्राष्ट्रिय लगानी सम्मेलनलाई देखाए ।
सरोकारवालासँगको छलफल र सार्वजनिक प्रकाशन त परको कुरा समयसीमाको बाध्यता भन्दै सांसदलाई समेत अध्ययनको समय नदिई, विना छलफल कानून निर्माण गर्ने क्रम पछिल्लो समय बढेको छ । विदेशी लगानी तथा प्रविधि हस्तान्तरण सम्बन्धी कानूनलाई संशोधन र एकीकरण गर्न बनेको विधेयकका दफामा पनि संसदमा नाममात्रको छलफल भयो । मौलिक हक प्रचलनमा ल्याउने जनस्वास्थ्य, आवास, खाद्यान्न, उपभोक्ता अधिकार, वैयक्तिक गोपनीयता, रोजगारी, सामाजिक सुरक्षा, जातीय भेदभाव विरुद्धका विभिन्न विधेयकमा पनि गम्भीर छलफल हुन पाएन ।
सरकारले संवैधानिक व्यवस्था अनुसारका कानूनहरू तोकिएको समयभित्रै पारित गरेर राष्ट्रपतिबाट प्रमाणीकरण गर्नुपर्ने दायित्वका कारण हतार गर्नुपरेको बहाना बनाइरहेको छ भने संसदमा सत्तासीन दलको दुईतिहाइ बहुमतले त्यसलाई सहज बनाइदिएको छ । अधिकांश सांसदहरूको रुचि पनि यस्ता गम्भीर खालका विधेयकमा दफावार लामो छलफल गर्नुभन्दा पार्टी नेतृत्वको निर्देशन अनुसार विधेयक पारित गर्न ताली बजाउनमै बढी देखिन्छ ।
राष्ट्रिय सभाका सदस्य अधिकारी संविधान कार्यान्वयन गर्ने मौलिक हकका कानून प्रतिपक्षले पर्याप्त छलफल विना सजिलै पारित गर्न दिएपछि सरकार पल्किएको बताउँछन् । संविधानविद् विपिन अधिकारी संसद नियमावलीमै सांसदहरूलाई कानूनका मस्यौदामा सार्वजनिक सुनुवाइ, छलफल गराउन सक्ने व्यवस्था भए पनि त्यस्तो अभ्यास नगरिएको बताउँछन् । “सांसदहरूले स्वतन्त्र विवेक प्रयोग गर्नेभन्दा पनि नेतृत्वको निर्देशन अनुसार मात्र धारणा राख्ने अभ्यासले बृहत् छलफल हुन नसकेको हो”, अधिकारी भन्छन् ।
संवैधानिक व्यवस्था अनुसार कानून निर्माणको जिम्मा विधायिका अर्थात् संसदको हो । सरकारले आवश्यक ठानेर निर्माणको प्रस्ताव गरेका कानूनको मस्यौदा सम्बन्धित संसदीय समितिहरूले कर्मचारीतन्त्रको सहयोगमा तयार गर्नु आदर्श अवस्था हो । त्यसो हुन नसके पनि विज्ञहरूको सुझाव, सरोकारवालासँग पर्याप्त छलफलपछि खुला तरिकाले निर्माण गरिएका मस्यौदामा सांसदहरूले अध्ययन, अनुसन्धान एवं छलफल गर्नु जरूरी हुन्छ । उन्नत लोकतान्त्रिक पद्धति भएका देशमा कानून निर्माणमा खुला छलफल मात्रै होइन, लामो समय संसदमै राखेर आवश्यक रायसुझाव लिइसकेपछि मात्रै पारित गर्ने प्रचलन रहेको नेपाल कानून आयोगका पूर्वसचिव मोहन बन्जाडे बताउँछन् । उनी भन्छन्, “त्यसै कारण कानून निर्माणका लागि लामो समय लाग्छ र विवादित पनि हुँदैन ।”
संविधानविद् विपिन अधिकारी सरोकारवालालाई बाहिर राखेर निश्चित घेराभित्रका व्यक्तिबाट मात्र कानूनको मस्यौदा गरिनुमा खराब नियत रहेको बताउँछन् । उनी भन्छन्, “सरोकारवाला के भन्दैछन्, त्यो सुन्नै पर्छ ।”
राष्ट्रिय सभाका सदस्य बिडारी पनि संसदमा विधेयक पेश हुनुअगावै सांसदहरूले विधेयकको मस्यौदामा अध्ययन, छलफल र बहस गर्नुपर्ने बताउँछन् । तर, सरकारले न त्यस्ता विधेयकलाई पारदर्शी तरिकाले छलफलका लागि खुला राख्छ, न सांसदहरूले अध्ययन र बहसको जाँगर देखाउँछन्।
सिद्धान्ततः कानून निर्माणमा मुख्य जिम्मेवार र सक्रिय रहनुपर्ने सांसदहरूले यो जिम्मेवारी पूरा गरिरहेको देखिंदैन । छलफलका बेला सदनका अधिकांश कुर्सी रित्तै देखिनुबाट पनि हाम्रा सांसदहरूको रुचि स्पष्ट हुन्छ । “सांसदहरूको चासो कानून निर्माणका लागि गम्भीर छलफल, अध्ययनमा देखिंदैन” राष्ट्रिय सभाका सदस्य बिडारी भन्छन्, “उनीहरूको चासो सरकारी बजेट खर्च गर्नमै हुन्छ, त्यसैले ६–६ करोड खर्च गर्न मरिहत्ते गरेका हुन् ।”
कर्मचारी हावी
विधायिकाले गम्भीर चासो नराखेपछि कानून निर्माणमा कर्मचारीतन्त्र स्वतः हावी हुनपुग्छ । उदाहरणका लागि, सरकारले राष्ट्रिय सभामा पेश गरी फिर्ता लिएको गुठी सम्बन्धी विधेयकका अधिकांश प्रावधान तत्कालीन प्रधानमन्त्री तथा भूमिसुधार मन्त्री शेरबहादुर देउवाले २०५८ सालमा राष्ट्रिय सभामा पेश गरेको गुठी संस्थान तेस्रो संशोधन विधेयकका प्रावधानसँग मिल्छन् । यसो हुनुको कारण विधेयकको मस्यौदा निर्माणमा राजनीतिक नेतृत्वले उचित ध्यान नपुर्याएको र कर्मचारीले पुरानै मस्यौदालाई नयाँ आवरण दिएको अनुमान गर्न सकिन्छ ।
नीति विश्लेषक तथा साझा विवेकशील पार्टीका प्रवक्ता डा.सूर्यराज आचार्य बृहत् छलफलपछि राजनीतिक र प्राज्ञिक सुझाव सहितको दस्तावेज निर्माण गरेर त्यसका आधारमा कानूनको मस्यौदा निर्माण गर्नुपर्नेमा लोकतान्त्रिक परिपाटी विपरीत सीमित ज्ञान र संकुचित सोच भएका सरकार निकट केही व्यक्तिले कानून बनाइरहेको आरोप लगाउँछन् । उनी भन्छन्, “अन्यत्र कानून निर्माणको औचित्य प्रष्ट हुने गरी प्राज्ञिक र राजनीतिक दस्तावेज तयार गरिन्छ, अनि मात्र कानून बन्छ” आचार्य भन्छन्, “हामीकहाँ त्यस्तो अभ्यास शुरू हुनै सकेन ।”
सम्बन्धित मन्त्रालयले नेपाल कानून आयोगलाई अनुरोध गरे छुट्टै कुरा, नत्र अधिकांश विधेयकहरू सम्बन्धित मन्त्रालयका निश्चित कर्मचारीहरूले आफ्नो स्वविवेकमा तयार पार्छन् र यही बेला विभिन्न स्वार्थ समूह समेत हावी हुन पुग्छन् ।
राजनीतिक नेतृत्वले विधेयकमाथि गम्भीरतापूर्वक अध्ययन र छलफल गर्ने हो भने पनि समस्या यति चर्को हुँदैनथ्यो । “मस्यौदा विधेयकलाई राजनीतिक नेतृत्वले चासो राखेर चेक गरे कर्मचारीतन्त्र हावी हुन पाउँदैन, नत्र कर्मचारीतन्त्रकै स्वविवेक र स्वार्थ अनुकूलका कानून बन्छन्”, नेपाल सरकारका एक सचिव भन्छन् । कर्मचारीको आफ्नो स्वार्थ जोडिएका संघीयता कार्यान्वयन, सेवासुविधा विषयका कानूनहरूमा त राजनीतिक नेतृत्वले ‘चेक एण्ड ब्यालेन्स’ नगर्दा झन् समस्या छ ।
नीति विश्लेषक आचार्य विकास तथा सुशासनको लक्ष्य हासिल गर्न कस्तो खाका अन्तर्गत नीतिनियम बनाइने हो शुरूमै तय गरिनुपर्ने र त्यसका लागि गतिलो अनुसन्धान गरी त्यही आधारमा कानूनको मस्यौदा गरिनुपर्ने बताउँछन् । गत चैतमा राष्ट्रपतिबाट प्रमाणीकरण भएको सार्वजनिक निजी साझेदारी ऐनको उदाहरण दिंदै आचार्य भन्छन्, “बन्द कोठाभित्र विधेयकको मस्यौदा तयार गर्दा थुप्रै आवश्यक पक्षलाई पूरै बेवास्ता गरिएको छ ।” छिमेकी देशहरूमै पनि सार्वजनिक निजी साझेदारीका अनुभवबाट सिकेर कानून परिमार्जन भइरहेका बेला नेपालमा भने पुरानै ढर्राको कानून आएको बताउने आचार्य कानून निर्माणमा दाताको स्वार्थ हावी हुँदा पनि समस्या आएको धारणा राख्छन् ।
उसो त, सम्बन्धित निकायको सट्टा अन्य निकायले कानूनको मस्यौदा गर्दा पनि समस्या आएको जानकारहरूको भनाइ छ । नेपाल कानून आयोगका पूर्व सचिव बन्जाडे गुठी विधेयकको उदाहरण अघि सार्दै भन्छन्, “संस्कृति मन्त्रालयले ल्याउनुपर्ने यो विधेयक भूमि व्यवस्था मन्त्रालयले तयार पार्नु नै गलत थियो, त्यसैले गुठी भनेको जग्गा मात्रै हो जस्तो गरी विधेयक बन्यो, यसको सांस्कृतिक मूल्यमा ध्यान दिइएन ।”
नेकपाका नेता तथा पूर्व प्रधानमन्त्री झलनाथ खनालले कुनै पनि विधेयकबारे पार्टीको नेतृत्व तहमा अहिलेसम्म छलफल नभएको नयाँ पत्रिका मार्फत सार्वजनिक गरेका छन् । तर, यो रोग नेकपा र वर्तमान सरकारमा मात्र सीमित छैन । पुराना सरकार र अरू दलमा पनि यस्तै अवस्था देखिएको छ । उन्नत लोकतान्त्रिक अभ्यास भएका देशहरूमा राजनीतिक दलहरूभित्रै थिंक ट्यांक हुने र तिनले संसदमा पुग्नुअगावै प्रस्तावित विधेयकको मस्यौदामा गहन छलफल गरेर परिमार्जन गर्ने अभ्यास रहेको नीति विश्लेषक आचार्य बताउँछन् । कानून निर्माणमा भइरहेको यस्तो लापरबाही यतिमै सीमित छैन । सरकारी निकायहरूले शक्तिपृथकीकरणको सिद्धान्तकै समेत दुरुपयोग गर्दै विभिन्न नियम, निर्देशन आदि बनाएर लागू गरिरहेका छन् । कानून निर्माणको अधिकार विधायिका अर्थात् संसदमा भए पनि सीमित शर्त सहित विधायिकाले यस्तो अधिकार सम्बन्धित मन्त्रालय र सरकारी निकायलाई प्रत्यायोजन गर्न सक्छ ।
सरकारी निकायहरूले विधायिकाबाट पाएको यो अधिकार संविधान तथा सम्बन्धित ऐनको अधीनमा रही प्रयोग गर्ने र त्यस अनुसार कानून बनाउनुपर्ने हुन्छ । तर, सरकारी निकायहरूले अधिकारको दुरुपयोग गरी मनलाग्दी कानून बनाइरहेको राष्ट्रिय सभाका सदस्य बिडारी बताउँछन् । उनी भन्छन्, “५–६ वटा मन्त्रालयहरूले बनाएको कानून अध्ययन गर्दा विधायनले प्रत्यायोजन गरेको अधिकारको दुरुपयोग गरेको तथा मूल ऐन नै उल्लेख नगरी निर्माण गरेको भेटियो ।” उनी यस्ता कानून बदर गरिने बताउँछन् ।
