२०७१ चैत्र २७ शुक्रबार
इजरायलको शासकीय प्रणालीका बारेमा हामी नेपाली कमै जानकार छौं। प्राय: राजनीतिशास्त्र वा कानुनका विद्यार्थीहरूले इजरायलको शासकीय नमुनालाई उदाहरणका रूपमा अध्ययन गरेका हुँदैनन्।
नेपालमा शासकीय स्वरूप विवादका सम्बन्धमा इजरायललाई पनि तानिएकाले यसका बारेमा केही टिप्पणी गर्नु जरुरी छ। तथापि माथि उल्लिखित प्रश्न- के इजरायलको निर्वाचित प्रधानमन्त्रीसम्बन्धी अनुभव नेपाललाई काम लाग्ला? को जवाफ प्रस्टरूपमा दिन सकिन्छ। इजरायलको अनुभव काम लाग्दछ, तर त्यहाँको निर्वाचित प्रधानमन्त्रीको असफल नमुना भने काम लाग्ने सम्भावना छैन।
नेपालमा संसदीय प्रणालीले भोग्नुपरेका विवशताहरू प्रणालीगतभन्दा पनि मूलत: राजनीतिक संस्कारजन्य हुन्। हाम्रो अनुभवले के देखाउँछ भने शक्तिशाली र स्थिर सरकारबिना शासन र जवाफदेहीको उद्देश्य पूरा हुन सक्दैन।
मिश्रित निर्वाचन प्रणालीमा कायम रहने हो भने सामान्य अवस्थामा निश्चित हदसम्म कायम रहने संसदीय प्रणाली (फिक्स्ड टर्म पार्लियामेन्ट) को व्यवस्था यहाँ आवश्यक भइसकेको छ। यस्तो व्यवस्थाअन्तर्गत सामान्य अवस्थामा संसद् वा यसको कुनै सदन भंग गर्न पाइँदैन।
सम्भव भएसम्म राष्ट्राध्यक्ष तथा प्रधानमन्त्रीका बीच शक्ति बाँडफाँटमा स्पष्टता जरुरी हुन्छ। राजनीतिमा सामान्यत: कोही पनि आलंकारिक मात्र हुँदैनन्। आलंकारिक भए पनि परिस्थितिले गर्दा त्यो हैसियतको राजनीतिक प्रयोग हुन सक्दछ।
शासकीय प्रणाली जस्तोसुकै भए पनि राष्ट्राध्यक्ष र प्रधानमन्त्रीको अलग-अलग व्यवस्था हुने हो भने शक्ति विभाजनले आआफ्नो हैसियतमा बस्नका लागि दिशानिर्देश गर्दछ। यो पक्षलाई हलुको गरी हेर्नु हुँदैन।
अनुभवले के देखाउँछ भने वर्तमान नेपालमा पहिचानको राजनीति, समानुपातिक निर्वाचन प्रणाली एवम् क्षेत्रीय दलहरूको समेत उपस्थितिका कारण सामान्यत: एकमना सरकार बन्ने वा टिक्ने सम्भावना धेरै कम छ।
संयुक्त सरकारकै रूपमा प्रधानमन्त्रीहरूले सरकारको नेतृत्व गर्नुपर्ने अवस्थामा अब एकमना सरकार रहँदाको प्रधानमन्त्रीय मान्यता वा निजको दलको समग्र नेतृत्वमा शासन सञ्चालन हुन सक्दैन।
यस्तो अवस्थामा संयुक्त सरकार गठन एवम् परिचालनका नियमहरू एकमना सरकारको परिचालनका नियमभन्दा फरक हुन जान्छन्। आन्तरिक सहमति कायम गर्न मन्त्रिमण्डलभित्र विविध प्रकारका संयन्त्रहरू पनि व्यवस्था गर्नुपर्ने हुन्छ। त्यसैले स्थिरताका लागि संयुक्त सरकार चलाउने निर्देशिकाहरू संविधानमै उल्लेख गर्नुपर्ने अवस्था आइसकेको देखिन्छ।
नयाँ नमुनाको कुरा गर्दा मन्त्रीहरू अवश्य नै आचारसंहिताबाट आबद्ध हुनुपर्दछ भन्ने तथ्यलाई बिर्सनु हुँदैन। अब केवल संयुक्त सरकारको प्रधानमन्त्रीको नियन्त्रण वा सुपरिवेक्षणका आधारमा मात्र मन्त्रीहरूको आचरण नियमन गर्न सकिँदैन।
त्यसैले प्रस्टरूपमा लिखित प्रावधानका रूपमा आचारसंहिताको व्यवस्था र त्यस्तो आचारसंहिता अदालतबाट लागू हुने गरी संविधानमै उल्लेख हुनुपर्दछ। संसदीय प्रणालीमा सरकारविरुद्ध पारित हुने अविश्वासको प्रस्तावको निरन्तर प्रयोगले सरकार अस्थिर बन्न जाने र संयुक्त सरकार रहँदा यो अस्थिरता अझ बढ्ने अनुभव नेपालको रहेको छ। यो समस्याको समाधान खोज्नु जरुरी छ।
संसदीय परिपाटी वा प्रत्यक्ष निर्वाचित प्रधानमन्त्रीको परिपाटी जेसुकैमा गए पनि सरकार प्रमुख र राष्ट्र प्रमुखबीचको कार्यकारिणी शक्तिको विभाजन स्पष्ट नगरिएको अवस्थामा यसले अस्थिरता ल्याउन सक्छ।
आलंकारिक वा समारोहात्मक राष्ट्राध्यक्ष नै भएको अवस्थामा पनि निजबाट सम्पन्न गरिने कामकारबाहीका बारेमा संविधानमा स्पष्टता भएमा हुनसक्ने द्विविधाहरूबाट राजनीतिलाई बचाउन सकिन्छ।
निर्वाचन प्रणालीलाई स्वतन्त्र, निष्पक्ष बनाउनुका साथै यसले नेपालमा हालका दिनहरूमा स्थापित भएको समावेशीकरणको मान्यतालाई सम्बोधन नगरी देशको समग्र प्रजातान्त्रिक संरचना तयार हुन सक्दैन।
प्रत्यक्ष निर्वाचन वा पहिलो हुने निर्वाचित हुने निर्वाचन प्रणालीलाई समावेशी बनाउँदै कहाँ र कुन हदसम्म प्रयोग गर्ने र समानुपातिक निर्वाचनको व्यवस्थापन कसरी गर्ने भन्ने प्रश्नको टुंगो नलगाई शासकीय स्वरूपसँग सम्बन्धित समस्यासँग जुध्न सकिँदैन।
विशेषगरी राजनीतिक आस्था र विश्वासको भूमिका प्रजातन्त्रमा अति महत्त्वपूर्ण हुन्छ, हुनुपर्छ। केवल नेपालमा प्रयोग भएजस्तो समानुपातिक निर्वाचन प्रणालीबाट मात्र यो उद्देश्य पूरा हुन सक्दैन।
यसका लागि प्रत्यक्ष तथा समानुपातिकबीचको अनुपात उल्लेख गर्नु जरुरी छ भने यसका साथै प्रत्यक्ष निर्वाचनलाई पनि समावेशीकरणका आधारमा परिभाषित गर्नुपर्दछ।
राजनीतिलाई समाजमुखी बनाइराख्न यस क्षेत्रमा सबैको सहभागिता सुनिश्चित हुने संरचना विद्यमान हुनुपर्दछ। राजनीतिमा लागेको एउटा व्यक्ति विभिन्न कारणले सधैं संसद्मै रहिरहने हो भने अन्य व्यक्तिका लागि संसद् पुग्न नसकिने मुकामका रूपमा कायम हुन जान्छ।
त्यसैले कम्तीमा पनि दुईपटकभन्दा बढी कुनै व्यक्ति पनि लगातार सांसद हुन नसक्ने गरी संवैधानिक प्रावधान कायम गर्नु जरुरी छ। यसका साथै एउटै उम्मेदवारले दुई वा सोभन्दा बढी क्षेत्रबाट चुनावमा प्रतिस्पर्धा गर्ने व्यवस्था प्रजातन्त्रमुखी तथा समानतामा आधारित छैन। यो व्यवस्था हटाउनु जरुरी देखिन्छ।
हामी उपरोक्त समालोचनासँग सहमत छौं भने इजरायलले अनुभव गरेको प्रत्यक्ष निर्वाचित प्रधानमन्त्रीसहितको संसदीय प्रणाली हाम्रा लागि अनुकूल छ कि छैन भनी निर्णय गर्न सजिलो हुनेछ।
यहाँ के स्पष्ट गर्नु जरुरी छ भने दोस्रो विश्वयुद्धको पृष्ठभूमिमा सुरु भएको इजरायलको स्थापनाकालमा संविधानसभामार्फत आफ्नो संविधान लेख्ने कार्य इजरायलले सम्पन्न गर्न सकेन। अहिले लागू रहेको अस्थायी संविधानलाई ‘बेसिक ल’ भनिन्छ।
इजरायलको एक सदनात्मक संसद् (क्नेस्सेट) लामो समयसम्म प्रधानमन्त्रीय प्रणालीको प्रयोग गर्ने संसद्को रूपमा रहेको छ। संसद्को बहुमतले प्रधानमन्त्री चयन गर्दछ। यसरी चयन गरेको प्रधानमन्त्रीले सरकारको निर्माण गर्दछ।
यस्तो सरकार निरन्तर संसद्प्रति जवाफदेही हुनुपर्दछ। यस अर्थमा मूलभूत रूपमा २०४७ को नेपालको संविधान र बेसिक ल को वर्तमान अवस्थामा धेरै भिन्नता छैन।
अस्थिरतामा निरन्तर रुमल्लिएको तथा सेना असाध्यै बलियो रहेको इजरायलमा सन् १९९६ मा आएर यसको संसद्ले प्रधानमन्त्रीको स्वतन्त्र र प्रत्यक्ष निर्वाचन गर्ने निर्णय गर्यो। यो निर्णय अस्थिरताविरुद्धको एउटा प्रयास थियो।
संसदीय व्यवस्थाले स्थिर सरकार दिन नसकेको परिप्रेक्ष्यमा यो निर्णय लिइएको थियो। यसअनुसार इजरायलमा सन् १९९६ मै र त्यसपछि सन् १९९९ र २००१ मा तीनपटक प्रत्यक्ष निर्वाचन भए।
इजरायलको अनुभव लगातार अस्थिरताबीच बाँचेको तथा युद्ध र शान्तिबीच अल्झेको मुलुकको अनुभव हो। स्थिरता तबमात्र प्राप्त हुन्छ, जब देशलाई अस्थिर बनाउने कारण राजनीतिबाट बिदा हुन्छन्। देश अस्थिर छ भने केवल प्रत्यक्ष निर्वाचनबाट निर्वाचित प्रधानमन्त्री भएकै कारणले मात्र त्यस्तो प्रधानमन्त्रीको सरकार दिगो हुँदैन।
सन् १९९६ मा निर्वाचन हुँदा धेरै राजनीतिक विश्लेषकले साइमन पेरेजले जित्ने भविष्यवाणी गरेका थिए, तर त्यस्तो हुन सकेन। निर्वाचनका अर्का प्रत्याशी बेन्जामिन नेतन्याहु प्रधानमन्त्रीका रूपमा विजयी भए।
त्यसैबेला भएको संसद्को निर्वाचनमा पनि अरू दलहरूभन्दा लेबर पार्टीले धेरै मत प्राप्त गर्यो। अत: प्रत्यक्ष निर्वाचनमै जितेर आए पनि नेतनयाहु कमजोर प्रधानमन्त्री हुन पुगे।
संसद्मा उनको दलको उपस्थिति कमजोर हुँदा यसबाट उनको सैद्धान्तिक शक्ति मजाले प्रभावित हुन पुग्यो। आफूले सोचेजस्तो काम गराउन नसक्ने भएपछि उनले बाध्य भएर सरकारको पुनर्गठन गर्दा संसद्मा भएका धार्मिक दलहरूलाई आफ्नो पक्षमा उभ्याउन सत्ता साझेदारिता गर्नुपर्यो। यति गर्दा पनि नेतनयाहुले सरकारलाई एकीकृत रूपमा चलाउन सकेनन्। बाध्य भएर प्रधानमन्त्री र संसद्को अर्को निर्वाचन आह्वान गर्नुपर्यो।
अर्को निर्वाचनले पनि इजरायलको प्रत्यक्षरूपमा निर्वाचित प्रधानमन्त्रीको प्रणालीलाई मलजल गर्न सकेन। पाँचजना उम्मेदवारहरूले आफ्नो उम्मेदवारी दिने घोषणा गरे पनि यसमध्ये तीनवटा साना दलहरूले निर्वाचनको तिथिभन्दा अघि नै त्यस्तो उम्मेदवारी फिर्ता लिए।
प्रतिस्पर्धा एहुद बराक र नेतनयाहुका बीचमा मात्रै भयो। यो प्रतिस्पर्धामा बराकले जिते, तर अगाडिको राजनीति सहज हुन सकेन। बराकको वान इजरायल पार्टीले संसद्का लागि भएको निर्वाचनमा भाग लिने सबै दलहरूभन्दा बढी मत प्राप्त गर्यो। तर उनले केवल २६ सिट मात्र जित्न सके।
यो संख्या जित्ने पार्टीहरूमध्ये सबैभन्दा कमजोर देखियो। अर्को शब्दमा भन्दा ६ वटा साना दलहरू मिलाएको संयुक्त सरकार गठन गर्नु बाराकका लागि बाध्यता हुन पुग्यो। अर्थात् प्रधानमन्त्रीको प्रत्यक्ष निर्वाचन अस्थिरताको ओखती बन्न सकेन।
उपरोक्त अनुभवका कारण सन् २००१ को सुरुआतमै अल-अक्सा इन्तिफादाको प्रकोपका कारण बाराकले प्रत्यक्ष निर्वाचित प्रधानमन्त्रीबाट राजीनामा दिए, तर सरकार ढालिएन। केवल प्रधानमन्त्रीको निर्वाचनको आवश्यकता ठानियो।
निर्वाचनमा पनि एरियल सारोनले बाराकलाई सजिलै हराए। उनले ६२.४ प्रतिशत मत प्राप्त गरे। तर लिक्वुडको संसद्मा २१ स्थानमात्र भएकाले सारोनले राष्ट्रिय एकताको सरकार गठन गर्नुपर्ने भयो। सारोनको जितपछि प्रत्यक्ष निर्वाचित प्रधानमन्त्रीको व्यवस्था हटाउने निर्णय गर्दै पुन: परम्परागत संसदीय व्यवस्थामा इजरायल फिर्ता भयो।
इजरायलको अनुभव लगातार अस्थिरताबीच बाँचेको तथा युद्ध र शान्तिबीच अल्झेको मुलुकको अनुभव हो। स्थिरता तबमात्र प्राप्त हुन्छ, जब देशलाई अस्थिर बनाउने कारण राजनीतिबाट बिदा हुन्छन्।
देश अस्थिर छ भने केवल प्रत्यक्ष निर्वाचनबाट निर्वाचित प्रधानमन्त्री भएकै कारणले मात्र त्यस्तो प्रधानमन्त्रीको सरकार दिगो हुँदैन। यसका अतिरिक्त इजरायल एउटा बहुदलीय प्रणाली हो। सानो र कम जनसंख्या भएको मुलुक भए पनि इजरायलमा चाहिनेभन्दा बढी दलहरू छन्।
नेतृत्व जतिसुकै क्षमतावान् भए पनि निर्वाचित प्रधानमन्त्रीले संसद्मा आफ्नो दलको राम्रो उपस्थिति पाएन भने ऊ स्थिर रूपमा सरकार चलाउन सक्ने अवस्थामा हुँदैन।
इजरायलको संवैधानिक व्यवस्थामा दुई किसिमका घाँडो देखिन्छन्। पहिलो घाँडो समानुपातिक निर्वाचन प्रणाली हो। इजरायलले स्थापनाकालदेखि नै समानुपातिक निर्वाचन प्रणाली अपनाएको छ। त्यहाँ संसद्का लागि कुनै पनि प्रकारको प्रत्यक्ष निर्वाचन हुँदैन।
राजनीतिक दलको बन्दसूचीका आधारमा संसद्का लागि निर्वाचन हुन्छ। मतदाताहरूले आफूलाई मनपरेका दलहरूलाई मत दिन्छन्। मनपरेको व्यक्तिलाई मत दिने प्रणाली त्यहाँ पटक्कै छैन। अत: यो प्रणालीमा प्रजातन्त्रोन्मुख विशेषता राख्न सकिएको छैन।
संसद्को निर्वाचन चार वर्षका लागि हुन्छ। अधिकांश सरकारहरूले पूर्णकाल धान्न सक्दैनन्। तोकिएको अवधि नपुगीकनै शीघ्र निर्वाचन हुन्छ। आजसम्म कहिल्यै पनि आमनिर्वाचनमा कुनै एउटै दलले बहुमत प्राप्त गर्न सकेको स्थिति छैन। अत: संयुक्त सरकारले नै देश चलाउँछन्।
इजरायलमा सन् १९८८ सम्म संसद्को निर्वाचनका लागि एक प्रतिशत थ्रेसहोल्ड कायम गरिएको थियो। यसले अनावश्यक बहुदलीय परिस्थितिमा सुधार आउन सकेन।
पछि यसलाई पुन: १.५ प्रतिशत कायम गरियो। यो परिस्थिति सन् २००३ सम्म कायम थियो। त्यसपछि दुई प्रतिशतलाई थ्रेसहोल्ड कायम गरियो। हालै यसलाई बढाएर ३.२५ प्रतिशत पारिएको छ।
इजरायलको यो अनुभवलाई नेपालले पनि बुझ्नु पर्दछ। नेपालको स्थिति अस्थिरताका कारणका सम्बन्धमा इजरायलभन्दा धेरै फरक छैन। यहाँको भूराजनीतिक कारण इजरायलभन्दा बढी भयावह भएको मानिन्छ।
यति हुँदाहुँदै पनि इजरायलद्वारा प्रयोग गरिएको प्रत्यक्ष निर्वाचित प्रधानमन्त्रीसम्बन्धी प्रणालीलाई नै नेपालमा मध्यमार्गी समाधानका रूपमा अपनाउने हो भने इजरायली व्यवस्थाको दुष्प्रभावबाट जोगिन विभिन्न नयाँ व्यवस्था गर्नुपर्ने देखिन्छ।
पहिलो व्यवस्था भनेको प्रधानमन्त्री संसद्को अवधिभन्दा लामो अवधिका लागि निर्वाचित हुनुपर्दछ। जस्तो- संसद्को कार्यकाल चार वर्षको हुने हो भने प्रत्यक्ष निर्वाचित प्रधानमन्त्रीको कार्यकाल पाँच वर्षको बनाइनु बुद्धिमत्तापूर्ण हुन्छ।
यो व्यवस्थाबाट संसद्को नयाँ निर्वाचन नभएको अवस्थामा पनि वैध प्रधानमन्त्री कायमै रहन सक्छन्। त्यस्तै प्रधानमन्त्री सीमित अवधिका लागि चुनिने भएकाले निर्वाचन संविधानमै तोकिएको मितिमा हुने व्यवस्था हुनुपर्दछ। एकपटक निर्वाचित भई पदभार सम्हालिसकेका प्रधानमन्त्रीलाई हटाउन सकिने छैन। संसद्ले सामान्यतया: अविश्वासको मतको प्रक्रियामा जान सक्ने छैन।
यो नमुनामा प्रधानमन्त्रीको एकल व्यक्तित्वको सरकार हुनेछ। सम्पूर्ण कार्यकारिणी अधिकार निजले प्रयोग गर्नेछन्। आफूले चाहेअनुसारको मन्त्रिमण्डल बनाउने निजको अधिकार संविधानले नै सुनिश्चित गर्नुपर्नेछ।
आफ्ना अधिकारमध्ये कुन र कति अधिकार आफ्ना मन्त्रिमण्डलका सदस्यहरूलाई दिने भन्ने कुराको निर्णय प्रधानमन्त्री स्वयम्ले गर्नेछन्। संविधानले यसका बारेमा उल्लेख गर्ने छैनन्।
त्यस्तै प्रधानमन्त्रीले सरकार निर्माण गर्दा संसद् सदस्यहरूलाई मन्त्री बनाउने छैनन्। योग्यता र क्षमताका आधारमा निजले आवश्यक मन्त्रीहरूको छनोट गर्नेछन्।
सरकार चलाउनका लागि आवश्यक राजनीतिक नियुक्ति प्रधानमन्त्रीले स्वतन्त्र रूपमा गर्नेछन्। संविधान परिषद् र न्यायपरिषद् जस्ता वर्तमान संयन्त्रहरू संविधानबाट हटाइने छन्, तर प्रधानमन्त्रीले नियुक्ति गर्न चाहेका व्यक्तिहरूलाई संसद्को माथिल्लो सभाबाट समर्थन प्राप्त हुनुपर्नेछ।
राष्ट्रपति संवैधानिक राष्ट्रपति मानिने छन्। प्रधानमन्त्रीको सल्लाहमा सेनाको प्रयोग एवम् अन्य सैन्य अधिकारको प्रयोग निजले नै गर्नेछन्। प्रधानमन्त्री वा निजको मन्त्रिमण्डलका सदस्यले संसद्मा बजेट भाषण गर्ने छैनन्। त्यस्तै कानुन निर्माणको अधिकार संसद्ले स्वतन्त्र रूपमा प्रयोग गर्नेछ।
संसदीय व्यवस्थामा भएजस्तो सरकार र संसद्बीचको सम्बन्ध निर्वाचित प्रधानमन्त्री भएको अवस्थामा समाप्त हुनेछ। कार्यपालिका, व्यवस्थापिका तथा न्यायपालिकाबीचको अधिकारको बाँडफाँट शक्ति पृथकीकरणको सिद्धान्तबमोजिम हुनेछ।
संसद्ले महाभियोग लगाइने अवस्थामा बाहेक सामान्य बहुमतबाट प्रधानमन्त्रीलाई पदबाट हटाउन सक्ने छैन। अन्तर्राष्ट्रिय सन्धि-सम्झौतामा प्रधानमन्त्रीको हक लाग्नेछ, तर त्यसलाई संसद्बाट अनुमोदन गराउनु पर्नेछ। प्रधानमन्त्रीको सिफारिसमा मात्र राष्ट्राध्यक्षले माफी दिन सक्ने अधिकारको प्रयोग गर्नेछन्।
आफूलाई चित्त नबुझेको संसद्द्वारा पारित भइआएको ऐनहरूलाई प्रधानमन्त्रीले भिटो वा निषेधाधिकार प्रयोग गर्ने अधिकार प्राप्त गर्नुपर्दछ। प्रधानमन्त्रीले भिटो प्रयोग गरी फिर्ता गरिएको ऐन फिर्ता लिन नचाहने संसद्ले अघिल्लो बहुमतभन्दा ठूलो बहुमत (सुपरमजोरिटी) द्वारा पुन: पारित गरी सदर गर्न सक्ने व्यवस्था यो प्रणालीमा उचित हुन्छ। तर त्यस्तो गर्न नसकेमा सो एेन फिर्ता भएको मानिनुपर्दछ।
उपरोक्त नयाँ व्यवस्थाहरूले इजरायलले प्रयोग गरेको प्रत्यक्ष निर्वाचित प्रधानमन्त्रीको व्यवस्था नेपालमा प्रयोग योग्य हुन सक्ने छ, तर यसबाट नेपालका समस्या समाधान हुन सक्ने छैनन्।
अर्को शब्दमा यस लेखको सुरुमा उल्लेख गरिएका समस्या कायम रहनेछन्। अझ त्यसमा नयाँ प्रणालीका कारणले अहिले हामीले बुझ्न नसकेका समस्या पनि थपिन सक्नेछन्।
अत: के भन्न सकिन्छ भने इजरायलको अनुभव काम लाग्छ, तर त्यहाँको निर्वाचित प्रधानमन्त्रीको असफल नमुना भने काम लाग्ने सम्भावना छैन। तसर्थ अन्य विकल्पतर्फ जानु सहज लाग्दछ।
(अधिकारी संवैधानिक कानुनका ज्ञाता हुन्।)
